康淑敏 | 曲阜師範大學港澳教育研究中心主任、教授、博士生導師

黃晶榕 | 中國教育學會常務理事、香港課程發展議會委員、曲阜師範大學客座教授、香港創知中學校長

由於特殊的政治制度和複雜的社會文化背景，香港的語言教育政策經歷了從「英語獨尊」「重英輕中」到「兩文三語」的歷史變遷。時至回歸27周年的今天，香港語言教育中的「重英輕中」現象仍未明顯改觀，漢語和普通話的使用與推廣仍處在初級階段，值得引起高度關注與反思。本文從歷史視域和現實維度透視香港語言教育政策及其實施現狀，探討其隱含價值取向及面對的困境與挑戰。

語言教育政策具有語言政策和教育政策的綜合特徵，是由官方主導、教育機構參與的教育調控性文件，包括相關的法律、條例、規定和措施。語言教育政策與國家利益密切相關，體現國家的語言治理理念或對語言使用合理性與合法性的信念和態度以及對公民的語言要求，同時左右著語言教育格局和語言教育的價值取向。語言教育政策的實施是一種多向度互動關係。語言教育政策相關利益方（教育部門、學校、教師、學生、家長等）及民眾對特定語言的認知、態度和觀點（即語言意識形態）決定著語言教育政策的落實程度及社會語言關係的走向。

香港是一個有著特殊歷史背景和複雜社會文化關係的國際大都市，「兩文三語」（「兩文」指中文與英文，「三語」指粵方言、普通話與英語）是其現行的語言教育政策。這一語言治理理念考慮了香港與國際、國家和民眾生活的接軌或聯通，既可以使港人繼續維持用英語與國際連接的優勢，又能用漢語聯通國家的經濟文化發展大局，還能保持方言在區域文化中的傳承與發展作用。事實上，香港「一國兩制」的政治框架和港人語言使用習慣與認同心理等因素形成了複雜的語言意識形態，使得粵方言、普通話、繁體漢字和英語之間的語言文字關係變得錯綜複雜。隨著國際社會的快速發展和國內經濟的迅速崛起，香港正深度融入國際、國內發展大局和粵港澳大灣區建設。如何進一步優化香港的語言生態，將其語言資源轉化為增強國家認同、提升區域和國際競爭力的文化資源，成為高度關注的議題。

語言教育政策觸及社會語言活動的方方面面，必須置於寬廣的政治、歷史和社會文化語境中加以考察。英國佔領香港之前及期間，香港沒有制定顯性的語言教育政策；回歸後，香港也沒有明確的機構負責語言政策的制定與實施，但在不同官方文獻中呈現出關於官方語言和語言教育的表述，形成了事實上的語言教育政策，直接影響語言教育實踐和民眾的語言選擇與使用。

（一）「英語獨尊」時期（1842-1982年）：語言的政治工具價值。1842年香港淪為英國殖民地，在長達一百五十多年的殖民統治期間，港英政府利用香港的國際商港優勢不斷鞏固提升英語的主導地位，逐漸將英語滲透於香港的政治、經濟、文化等領域，並竭力推動英語教育，為殖民統治培養親英精英，英語成為殖民地的政治控制工具。殖民語言享有獨尊的特殊地位，其勢能經法律途徑得到進一步鞏固與擴大，使原有的語言關係失去了平等基礎。漢語沒有正式地位，粵語僅在日常生活中使用。

殖民時期的隱性語言教育政策服務於殖民國利益，通常以專題或項目形式進行策劃，後通過白皮書形式公布於世。上世紀三十年代，香港的教育政策轉變為發展初等教育，並開始關注中文教育。1935年的《賓尼報告書》建議港英政府重視普通華人子弟的初等教育和話語訓練，其建議得到政府認可，但直到二戰後的1949年才得以被採納，並宣稱過去政府的資助側重於中學的英語教育，今後將重視華文小學的教育。六十年代（1963年）香港中文大學成立，開啟了以中文為教學媒介的高等教育歷史，但香港依然是獨尊英語的狀況。港英政府強制推行英語政策的戰略野心導致直至上世紀九十年代香港小學升初中的中文授課中學人數僅佔英文授課中學人數的十分之一。這種英語獨尊的語言侵略現狀，為英語作為政界、商界和學校的教學語言奠定了基礎。

在殖民主義時代，語言帝國主義是殖民帝國的特徵之一。接受高等教育和謀取高就的首要條件是精通英語。而「六十年代前的中文中學的畢業生根本沒有機會考取以全英文授課的香港大學。」精通英語成為精英群體或上流社會的身份象徵。語言和識字被賦予一種特殊地位，當授予某一語言以特定權利時，不平等的利益也會接踵而來。英語作為殖民時代香港文化的重要內容超出了語言本身作為交流媒介的作用，其目的是迫使香港人接受和認可英國的語言文化，達到使港人疏離中國文字、中國文化的目的。文字識讀是了解歷史的基礎，為識字人帶來認知社會和謀取職位的機會，也對其歷史性思維的發展起著重要的作用。

（二）「重英輕中」、母語覺醒時期（1971-1997年）：語言的民族意識取向。上世紀六十年代後期（1968年），對香港社會「重英輕中」現象的不滿引發了由學生主導並影響社會的中文運動，旨在爭取將中文列為官方語言以獲得民族平等的尊嚴，體現了學生及部分民眾的民族意識覺醒。為緩解中文訴求以及可能引發的潛在社會矛盾，港英政府在1970年成立了中文問題研究委員會，專門研究公務中文使用問題，將中文作為法定語文的議題提上議事日程。1974年，港英政府修訂《法定語文條例》，確立中文為法定語文，但英語仍然是香港法律界唯一允許使用的語言。直到1987年修訂條例頒布，中文才被正式確立與英文享有同等法律地位，即所有法例須用中文和英文兩種文字書寫與頒布。然而，即使有了中文版本，也有明確的標注提示：「如有任何疑義，以英文版本為準」。由此可見，中文並沒有享有與英文完全同等的官方地位。

八十年代迎來了語言教育政策變更的轉機。1982年國際教育顧問團受邀訪問香港，發現不少學生難以用英語應付日常學習，因此在其檢視報告書《香港教育透視》的第三部分建議從小學一年級至初中以母語為教學語言，以英語為第二語言或第一外國語授課，幫助學生順利完成九年義務教育，初中階段逐漸轉為真正的雙語教學。這一建議引發了民眾對母語教學的廣泛關注，但港英政府並未隨即出台相應的措施推進母語教學。

1984年中英簽署《聯合聲明》後，香港進入回歸祖國的過渡期。《聯合聲明》指出，香港回歸中國後，「政府機關和法院除使用中文外，還可以使用英語」，明確了香港回歸後中文的官方地位。同年，依據國際教育顧問團建議成立的教育統籌委員會（以下簡稱「教統會」）發布了《第一號報告》，明確指出母語教學的必要性和重要性，建議中學以母語作為教學語言，同時鼓勵更多學校教授普通話。1990年教統會的《第四號報告》重申推廣母語教學的議題，並提出了語言教育的框架，即以新發展的中英文學科目標為依據，評價學生中英文水準，依照評估結果將學生分類，以便他們更好地適應相應的中學學習。從此，港英政府一方面鼓勵英文學校轉為中文學校，另一方面允許學校自由選擇教學語言。但事實上，宏觀層面重英輕中的歷史根源與微觀層面教育體系的結構性矛盾使英文中學成為「優等中學」的代名詞，英語成為判定學校優劣的重要條件和吸引家長的重要籌碼。雖然意識到母語的重要性，但長期處在英語環境下的香港人已經習慣於接受以英語為主要語言的同化式教育。「直到回歸前，漢語對香港的語言教育政策並沒有產生實際的影響」。這一時期中英語言的選擇與糾結也成為香港本土身份認同的萌生期。

（三）「兩文三語」時期（1997年至今）：語言的社會需求價值。「1997年香港在『一國兩制』的框架下回歸祖國，語言主權理所當然是回歸的一個重要層面，涉及去殖民化和民族國家認同重建」。回歸後，香港推行了「兩文三語」的語言教育政策，以及通過課程文件貫徹這一政策的相應措施。時任香港特區行政長官董建華在1997年第一份施政報告中指出：「我們的理想，是所有中學畢業生都能書寫流暢的中文、英文，並有信心用廣東話、英語和普通話與人溝通」，這便是關於「兩文三語」語言教育政策最初的樸素表述。可以說，這一表述既符合「一國兩制」原則和《香港基本法》的精神，又兼顧了香港社會語言生活的實際需要。此外，第一份施政報告還對「母語教學」提出了具體要求和長遠計劃。報告指出，「學校廣泛使用母語教學，會有助於提高非語文學科的教學水準，更可騰出較多的時間，專注教授中英文，使學生的兩種語文的水準都得到提升」。由此可見，香港回歸之初，政府就意識到母語教學的重要性和推廣普通話的必要性，以及把普通話教育納入兩文三語的語言政策方案。 

1997年香港課程發展議會頒布了中小學普通話科課程綱要，1998年正式將其作為小學核心課程實施，2000年普通話成為中學會考科目。1997年9月出台的《中學教學語言指引》中正式明確了「母語教學、中英兼擅」的中學語言教育目標。1999年課程發展議會在《香港學校課程的整體檢視——改革建議》中提出以「普通話教中文」為遠程目標的建議。2002年的《中國語文教育學習領域課程指引（小一至中三）》提出在整體的中國語文課程中加入普通話的學習元素，明確了以「普教中」為遠程目標。可以看出，官方以課程文件的形式確立了國家通用語言的教育目標，體現出特區政府對推廣普通話的重視。

從世界範圍看，後殖民教育體系往往會重視前殖民語言，尤其是在商業國際化程度非常高的香港。雖然特區政府屢次在施政報告中對「兩文三語」政策的實施進行總結回顧、出台相應的教育文件，但由於長期形成的語言環境和語言使用習慣，加之存在升學與就業需求的功利心態，家長和學校對英語有更多的訴求，「重英輕中」現象並沒有隨著語言教育政策的出台而改變。

語言教育政策的制定與實施受多種因素的制約與影響。政策的嚴謹性、政策實施過程中的監控程度、社會語言環境及人們的社會心理等均會影響利益相關者的語言教育認知、語言選擇與使用以及語言教育的實踐效力。 

（一）實施局限。語言政策本身存在概念瑕疵。政策決策的科學性和政策概念的明晰度是政策落實的關鍵。香港語言政策的表述從源頭上存在模糊性。根據《香港基本法》的條款，香港特別行政區的行政機關、立法機關和司法機關除使用中文外，還可使用英文。條例沒有對中文「體」（繁體/簡體）和中文「語」（粵語/普通話）進行界定或標注說明。這對於內地民眾而言不會有理解偏差，會認為指的是用標準漢語和普通話。但對以粵語為日常交流語言的港人而言，中文指的是繁體中文和廣東話。忽視香港特定語境的表達方式，為之後的語言實踐帶來了一定的模糊空間，導致香港政界沿襲了以地方方言「粵語」代替「普通話」的言語習慣，粵方言的使用進入行政、立法和司法等重要正式場合，成為事實上的官方語言。毫無疑問，英語在正式場域的使用仍然佔據絕對優勢，輔以粵語交流，普通話卻沒有發揮其應有的作用。在政界，這種普通話排在英語和粵語之後的「語言示範」為國家語言文字在教育層面的推廣和社會層面的普及起了負向反撥作用，直接影響其推廣範圍與成效。 

教學語言政策缺乏連貫延續性。回歸之初，特區政府施政報告明確要求基礎教育和高等教育共同把好學生的語文能力關，強調語文水準未達到基本要求的中學畢業生不應升讀高等教育院校，並要求各所大學考慮設立畢業語文測試。但是在學校教育層面並非如此，幼稚園、小學和中學教育以母語（粵語）教學為主，而幾乎所有高校都用英語實施教學。這種教育政策不連貫的問題，自然會帶來學校語言管理的混亂，也給家長和學生帶來語言選擇的困擾。學生如想順利適應大學階段的專業學習，必須掌握英語，學校也不得不考慮生源和學生出路問題，學生和家長也會首選以英文授課的學校。 

語言使用缺乏規範性。香港的語言生活狀況較為複雜，存在嚴重的規範性問題。一是多語碼混用現象普遍。香港的日常生活交流以粵語為主、英語和普通話為輔，社會語言中語碼混合(code-mixing）和語碼轉換（code-switching)的現象比比皆是，常常出現粵語夾雜著英語、普通話夾雜著英語、英語夾雜著粵語或普通話等語用現象，形成了典型的多語碼混用現象。雖然語碼融合是現代語言運用的普遍現象，在特定語境或日常交往中可以活泛表達方式、促進交流溝通，但過多的語碼混雜降低了語言的規範性。二是存在「言文不一」問題。香港的語言表達在書面語和口語間存在很大差別。書寫是繁體字，語句是粵式中文，其辭彙、句子結構及修辭等都與標準中文有較為明顯的差異，存在白話文與文言文混用現象，且普遍存在用粵方言讀出中文書面材料的現象。這種口頭交流用粵語、書面表達用普通話的言語方式需要語碼轉換，使語言加工過程變得複雜，增加了語言表達難度，自然也降低了普通話使用的機會和作用。

（二）現實挑戰。國家共同語概念缺失、國民身份認知模糊。語言具有獨特屬性，既是認識客觀事物的工具，又是歷史的延續，是群體聯繫過去的身份紐帶，在某種程度上賦予人們文化歸屬感。使用共同語言的群體容易形成相同的認知方式、價值判斷、群體認同。由於與內地長期隔絕，香港人擁有自己的集體記憶，本土意識較為強烈。這種特有的歷史文化經歷強化了他們的自我認同心理，讓部分港人產生了一定的地域宗親觀念，影響了他們對民族文化的感受力，造成國家觀念淡化、國家共同語缺位現象。再加上過去十多年香港連續出現的社會政治事件，加劇了對普通話的排斥心理或歧視心態，為語言的選擇與使用及語言教育的實踐帶來一定困擾與挑戰。身份認同是語言使用所具有的本質屬性，具有社會性特徵，對於國家意識形成和國民身份認同意義重大。香港人存在雙重身份認同（即香港本土身份和國民身份認同）的等級差異性。這種心理定勢必然會影響他們的語言選擇與使用。持本地身份認同的香港民眾將粵語和繁體字看成是本地文化的象徵，將使用普通話和簡體字看成是對其本土身份的「威脅」。這種與身份認同密切相關的語言意識形態成為粵方言盛行、普通話推廣成效甚微的主要原因之一。 

特殊的社會心理造成語言認同偏差。語言認同是一種主觀態度，是語言使用和傳承的前提。使用者的語言態度主要受社會文化大環境、家庭生活小環境和學校語言教育環境的影響。由於香港歷史文化和社會需求的原因，公眾普遍意識到英語的重要性，儘管回歸後英語由第一語言變為第二語言，但人們還是下意識地將其排在首位，形成了根深蒂固的英語情結。這種觀念在2018年11月中旬課題組在香港多所中學的實地調研中得以印證，受訪學校的語言生活以粵語為主，教學語言除中國語文外，要麼是英文，要麼是粵語，普通話作為教學語言的比重非常小。而且在焦點小組訪談中，部分老師和學生只用英語和粵語交流。雖然這是小概率的抽樣調查，但可以反映部分中學的語言生活狀況以及師生的語言態度和語言使用水準。

語言的地位在語言政策中通常指其相對價值，與社會效用有關。人們普遍認為母語是民族共同語、民族認同的標識，也是交際和思維的工具，不包括共同語的地域變體（即方言）。其實早在1956年2月，《國務院關於推廣普通話的指示》中就明確了普通話作為民族共同語的地位，並在2000年頒布的《中華人民共和國國家通用語言文字法》（以下簡稱「《文字法》」）中，從法律上確立了普通話和規範漢字在全國的通用語言文字地位。國家語言文字包括普通話和規範漢字，是實現中華民族「書同文、語同音」的出發點，也是促進社會溝通無障礙的基礎工程。香港是中國的特區，雖然實行的是「一國兩制」的政治體制，但國家的《文字法》適應全國各族人民，香港自然不能例外。香港民眾的語言選擇反映了香港人的語言態度和語言認知，蘊含著語言信仰和文化價值取向等語言意識形態問題。此外，文字認同源自長期的書寫習慣，香港人從心理上接受繁體字，且多數認為繁體字比簡化字更有文化內涵。這種心理認同很難在短期內有所改變。

宏觀的社會語言環境和微觀的學校語言生活都表現出語言環境對語言的選擇和使用具有潛移默化的影響。從推廣普及國家通用語言文字的情況看，香港特區仍然存在很大短板，特別是普通話的普及程度很低，沒有形成以普通話為主導的工作語言、商業語言和校園語言氛圍。雖然普通話的認可度和使用率逐漸增加，但無論是政府的人口普查還是學界調查，數據都顯示香港民眾依舊習慣用粵語和常用英語進行交流，沒有形成正常的普通話語言使用環境和氛圍，導致中文使用和普通話推廣舉步維艱。

  

（一）從戰略思維高度反思香港特區的語言問題。語言是人類思維和交際的主要媒介，是文化傳承與傳播的重要載體，關乎國家認同、人力資源培養、社會發展與進步。語言教育政策的實施與完善不僅要關注國家語言教育推進現狀，更要關注語言教育政策實施所引發的社會語言現象及其所隱含的語言意識形態問題，從而進一步審視語言教育政策決策的合理性及完善空間。作為思想意識體系的重要參數，語言意識形態基於一個國家或區域的歷史文化沉澱，潛在影響著官方和社會群體對語言的取捨以及社會語言秩序的走向。使用規範的國家語言，在政治層面可以維護國家主權和尊嚴；在經濟層面可以助力香港全面融入國家經濟市場，進一步促進香港的經濟繁榮；在文化層面，有利於港人對中華文化的認同與傳承，形成牢固屹立於世界多元文化的根基。

（二）從法律維度進一步明確「兩文三語」的定性與功能劃分。香港語言教育政策的完善不能僅停留在認知層面，而是需要從法律層面進一步釐定中文（書面語和普通話）的概念，進一步理清和界定兩文三語的層次關係和功能劃分，明確普通話與規範中文在政府工作和學校教育中的地位，真正樹立起中文的法律地位和官方權威，③以彌補既定政策話語中存在的模糊現象，防止實踐層面的認識偏差和使用混亂，使「兩文三語」各展其能、協調發展。

（三）從實踐層面強化國家通用語的使用與推廣。其一，發揮特區政府在國家通用語言推廣方面的引領作用。政府官員和工作人員的率先垂範不僅是工作規範化的重要標誌，也是國家意志、主權意志的高度體現。特區政府應從政治的高度思考官方工作語言使用問題，用標準中文出台和頒布所有官方公文和法律文書，將普通話作為各級政務活動的主導工作語言，以此向社會傳遞國家通用語使用信號，使年青一代意識到學好國家語言文字的必要性和重要性，逐漸形成學說普通話和使用規範漢語的意願和言語習慣。

其二，創建和諧的「三語」社會語言環境。毋容置疑，粵方言和英語將會繼續在香港地域文化傳承和感情維繫以及國際交流中發揮各自獨特的作用，需要特別加強在現有基礎上營造能發展國家語言文字使用的社會語言環境，補足普通話使用弱勢的短板，形成更加和諧的「三語」社會語言生活。一方面增加普通話在大眾傳媒（電台、電視、報刊雜誌等）的使用範圍和頻率，為港人提供接觸普通話的機會，使普通話進入普通居民的日常生活，逐步增強民眾對普通話的理解和接受度；另一方面鼓勵在工作場域、商業往來和日常交往中使用普通話，形成運用國家通用語言文字的氛圍，為民眾提供更多使用普通話的機會，並提供相應的培訓或促進活動，增強他們講普通話的信心與能力，讓普通話在「三語」中發揮應有的活力和作用。

其三，強化學校語言教育的基礎性作用。國家語言文字推廣是一項複雜的全域性工作。一是營造能促進國家語言學習的語言環境。從創設校園語言環境入手，制定推廣普通話的具體措施和規範語言文字的使用要求，形成普通話校園語言氛圍，使普通話逐漸成為學校日常交流用語。二是強化教學語言的功能和語言管理文化建設。在中小學大力推進以普通話為主導的教學語言，逐步形成以「普教中」輻射其他課程教學的局面，各學科協同培養學生學習中文的意識和講普通話的習慣。同時，中小學中文課程應承擔為學生系統介紹漢字簡化規則的責任和義務，並注重標準現代漢語聽說讀寫技能的培養，使學生明白繁簡體的字詞句差異和粵語與普通話辭彙的異同，消除學生對方言與共同語必然矛盾的誤解、減少語碼轉換障礙；此外，發揮教學資源語言規範的「示範性」作用。加強高質量中文學習資源建設，為學生提供接觸和閱讀標準化漢語資料的條件，逐漸增強學生學習中文的規範意識和語言文字應用水準，促進學生對國家文字和中華文化的認識和理解，不斷激發和喚醒他們與國家的聯通感和歸屬感，從而實現以國家通用語為媒介的國民身份認同。